养老困惑，中国养老何以突围？

10月21日，我国第三个“老年节”，也是传统“重阳节”。由中国社会保障学会、中国红十字总会事业发展中心联合主办的“中国养老服务业发展高层论坛”在京举行。当前养老服务面临的严峻形势和解决路径，成为中国社会保障界专家学者关注核心。

发展滞后且供需脱节

中国已成全球人口老龄化速度最快和规模最大国家。数据显示，2010年我国60周岁以上老年人约1.78亿人，占全国人口13.26%。2014年末，60周岁及以上人口逾2.12亿人，占总人口比升至15.5%，65周岁及以上人口超1.37亿人，占10.1%。预计2035年前后，我国60周岁及以上人口将增至4亿人，平均每年新增1000万人，中国65岁以上人口占比将超日本，成全球人口老龄化程度最高国家。

人口老龄化加剧预示着巨大的养老服务潜在需求，然现实养老服务业的发展并不理想。最近5年养老服务业发展迅猛，床位从200多万张增至近600万张。然而养老服务总量供给不足与质量偏低问题依然明显。

同时，服务供需错位与脱节现象严重。虽然我国老年人口近九成选择居家养老，其他高龄和失能半失能老人群体却依旧很难享受到专业生活照料和医疗护理。

调查显示，当前我国高龄、空巢、失能和失独等特殊群体老人达1.56亿人，失能半失能老人逾3700万。城市失能老年人中有照料需求的占77.1%；农村失能老人中有照料需求的占61.8%。2014年我国各类养老机构收养失能半失能老年人总计69.46万人，不到全国失能半失能老人总数的2%。

《老年人权益保障法》等相关法律中，政府对老年人养老服务“兜底”对象主要针对城市“三无”老人和农村“五保”老人，但因缺乏细分导致供需脱节。

调查发现，无论“三无”还是“五保”老人，具体情况千差万别，有低龄老人也有高龄老人，有的能生活自理或半自理，也有不少既失能又失智完全不能自理，他们对养老服务需求和能接受的相关费用存在很大差异。但目前各地通常根据这两类老人的人数，简单以年满60岁为条件，按人头拨付养老服务费用。这直接导致本应承接政府“兜底”职能的公办养老机构不愿接收失能半失能老人。

中国社会保障学会常务理事、中央党校教授青连斌教授指出，目前失能半失能老人中，公办养老机构入住比例普遍偏低，民办养老机构入住比例反而高于公办机构，说明这一政策在落实中存在“偏差”。

此外，专业护理人员严重缺乏。

以贵州省为例，全省逾千所养老机构中有护理资格证书的护理员仅1000人左右，平均每间养老机构仅1人。类似情形在其他省区同样存在。调查发现，多数民办养老机构护理员收入在1000~2000元/月。养老机构护理人员整体收入偏低、年龄偏大、文化程度低，劳动强度大且缺乏专业训练，已成共性问题。

全国人大常委、中国社会保障学会会长郑功成教授接受《工人日报》报记者专访时表示，“十二五”期间是我国养老服务业发展最快的时期，但总量供给不足、结构失衡、资源浪费、服务质量不高、护理人员极度短缺局面并未改变，农村老龄化形势严峻还未真正引起重视，相关政策中的缺陷正影响着养老服务业健康发展。在快速老龄化不可逆转的背景下，确立科学的综合应对措施并采取切实有效的行动已刻不容缓。

职能错位与结构失衡

养老服务业发展滞后与供需脱节背后是养老结构失衡与机构职能错位叠加带来的综合矛盾。

官办与民办养老机构职能错位问题严重。

国务院2013年发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确规定，各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费供养、护理服务。但这一意见因缺乏明晰执行标准和监督惩罚机制，造成公办养老机构事实“缺位”，民办养老机构负担过重。

青连斌教授指出，目前一些地方政府把本应由公办养老机构集中供养的“三无”老人、“五保”老人及救助站收养的流浪人员转交给民办养老机构，但仅按当地公办养老机构供养标准或救助站救助标准补助，没有考虑民办养老机构需承担的床位、护理、人员工资、水电等费用，给民办机构造成沉重负担。许多民办养老机构反映，过重负担使他们难以保证质量和持续发展。

民办养老机构补贴政策难落实问题也是运营艰难和质量不高重要原因。

国家为鼓励支持社会力量办养老机构出台多种补贴政策，包括对经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度；通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持民办养老机构。但一些民办机构反映，补贴力度过小，补贴不到位和打折扣问题普遍，还有机构因受种种制约拿不到补贴。

机构养老、居家养老和社区养老的结构和布局失衡也阻碍养老服务业健康发展。

中国社会保障学会副会长、南京大学教授童星在调查中发现，多地都将居家养老、社区养老、机构养老视为相互独立、平行运作的服务模式，以各自所占百分比确定本地养老服务业发展规划。比如上海市的“9073”（居家养老占90%、社区养老占7%、机构养老占3%）、北京市的“9064”、武汉市的“9055”，均对社区养老提出量化考核指标，包括服务用房面积、服务设施开放率、床位数和从业人数等。这种助推“社区办机构”的定位“割裂”居家养老与机构养老的联系，影响社会化养老服务效果。

童星教授认为，实际社区养老与居家养老、机构养老并非并列关系。从老人居住方式划分，只有居家养老和机构照料。社区应作为平台和纽带，有机衔接家庭和机构，将居家养老和机构照料转变为社会化养老服务。

尽管社区也可在居家与机构间独立承接临时性过渡性服务工作，但其目的不是模仿和复制机构，而是方便居家老人。童星表示，民政部门不应简单参照对机构考评指标和优惠政策要求和扶持社区，而应探索适合于社区的新的考核办法和优惠扶持政策。

构建新型“社会化养老”格局

针对公办养老机构“不作为”和民办机构负担过重问题，不少学者建议改革现行政策，明确公办养老机构主要承担收养失能半失能老年人责任，让有需要的健康老年人（包括“三无”、“五保”老人）入住民办养老院，优先扶持立足社区或向社区辐射的养老机构。

青连斌建议，对公办养老机构收住老人的资格条件应当尽快作出严格规定，即主要是失能半失能老人，重点是“三无”老人、低收入老人、经济困难老人中的失能半失能老人。这既可缓解目前公办养老机构一床难求局面，又可更充分利用有限资源缓解需求最大、最迫切也最困难的失能半失能老人入住养老机构难的现实问题。

至于如何从整体提升养老服务质量，优化养老服务格局，不少专家建议，国家应以满足不同层次老年人多元化服务需求为基点，以社区为纽带，整合居家养老和机构养老优势，构建新型社会化养老服务体系。

国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》强调，“以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老人的养老服务需求，确保人人享有养老服务”。


郑功成教授从完善养老服务业发展思路与政策体系角度出发给出解决路径。他认为，新时期养老服务发展应充分尊重中国国情，以老年人需求为出发点，坚持立足社区，从重机构养老转为以居家养老为重，从重城市轻农村转为兼顾城乡并向农村倾斜，从依据退休年龄一刀切转化为以年龄为基准并重点考察失能状态为依据，从公办养老机构为主体转化为民办养老机构为主体，全面满足老年人群体服务需求。而政策取向应通过城镇社区和乡村将养老机构、社会组织等的专业化服务与老年人居家生活紧密联系，才能满足绝大多数老年人需求并提高养老服务投入效率。

在这一过程中，机构养老服务与居家、社区养老服务融合发展或是趋势。

中国老龄科学研究中心今年7月发布的《中国养老机构发展研究报告》认为，随着中国养老服务的快速发展和养老服务网络的不断建立完善，机构、社区和居家养老服务一体化发展将是必然趋势。